境外基础设施建设项目征地风险识别、实操难点及应对策略研究
随着全球政治经济环境的不断变化，境外基础设施建设项目征地面临的风险会越来越复杂多样。未来，咱们中企要进一步强化风险防控意识，建立健全征地风险防控体系，不断提升海外征地工作的能力和水平，为境外基础设施建设项目的顺利实施打下坚实基础，助力咱们中企“走出去”的高质量发展。
（作者：睿达博创国际管理咨询（北京）有限公司；转载请说明出处）
随着“一带一路”倡议的持续推进，中国企业“走出去”的步伐越来越快，境外基础设施建设项目已经成了中国对外投资合作的重要载体。我们都知道，土地是工程项目的核心，从项目开发、建设到运营，每一个环节都离不开它。土地既是项目能落地的基础，更是项目能拿到融资、进场开工、完成运营确权的关键。但问题在于，不同国家的政治制度、法律体系、土地政策还有文化习俗差别非常大，咱们在海外征地，往往会遇到各种复杂的麻烦，稍微不注意，就可能导致项目工期拖慢、成本超支，甚至引发法律纠纷和社会矛盾，严重影响整个项目的顺利推进。本文通过结合海外征地的实操经验，整合境外基础设施项目征地的共性规律和典型案例，系统梳理征地过程中的核心风险和实操难点，希望能给海外征地工作提供一些参考，帮助海外项目稳步的推进。
一、境外基础设施建设项目征地核心背景与共性特征
境外基础设施建设项目征地和国内征地，完全不是一回事，核心特点有三个：国别差异大、流程又复杂又多样、风险点特别密集，这也是咱们中企去海外搞征地，必须先认清的基本情况。从全球范围来看，大多数国家实行的是土地私有化，尤其是那些经历过殖民统治、战后重建的国家，土地归属关系特别乱，经常出现法律适用冲突、权属登记不规范的问题。结合实际操作来看，海外征地的共性特征主要有三点：第一，法律政策差别大，不同国家的土地管理法规、产权登记制度、征地补偿标准都不一样，有的国家法律体系本身就不完善，政策还经常变，这就增加了咱们征地的合规风险。第二，权属关系复杂，有些国家既有登记过的土地，也有没登记的土地，还有的土地经过多次转让，所有权人特别分散，想分清谁真正拥有这块地，难度很大。第三，流程又繁琐、周期又长，征地要对接政府好几个部门、土地所有权人、第三方机构等好多主体，再加上有些国家行政效率不高，导致征地流程往往要花很长时间，很容易出现进度滞后的问题。
除此之外，海外征地还得平衡好公共利益和私人权益，大多数国家都要求，征地必须是为了公共利益，而且要按照市场价格给合理补偿，这也对咱们中企的合规操作和沟通协调能力，提出了更高的要求。结合咱们中企在海外多个国家的实操经验，海外征地的核心逻辑就一句话：先合规、再确权、后推进，只要牢牢抓住这个逻辑，就能有效避开各种潜在风险。
二、境外基础设施建设项目征地存在的典型问题与总结
不管哪个国家，在海外实施征地，都会遇到一些典型和共性的问题。而这些问题的出现需要认真对待和进行彻底的解决。
1. 法律与政策层面
有些国家法律体系不完善，政策还经常更新，而且不同国家的法律条文差别很大，部分国家对外资企业使用土地还有明确限制，咱们企业很难快速、准确地适应当地的法律政策，很容易引发合规风险。还有些国家基层政府在执行政策的时候会出现偏差，甚至不作为，这就进一步增加了合规的难度。例如，印度审议的一项法律草案规定，代表私人或PPP项目发起方进行的政府征收，仅限于企业所需全部土地中相对较小的一部分，其余土地则需要通过私人谈判促成自愿出售来获得。在此情况下，征用权可以被视为一种工具，在大多数土地所有者已自愿同意土地转让、仅有少数“钉子户”不肯搬迁的情况下使用。
2. 权属确权的问题
大多数国家都存在土地权属登记不规范、流转混乱的问题，有些土地甚至出现“一地多主”与“无主地”的乱象，想甄别权属特别难。还有些国家因为人口迁徙、爆发战争等原因，土地所有权人找不到了，导致租金支付、协议签署这些工作没法正常推进。例如在阿尔巴尼亚，道路管理局投入了大量的时间和资源来帮助未登记的土地所有者完成土地登记手续，以便随后能够立即对土地进行征收，并按照征收法规对所有者进行补偿。实际上，政府在执行强制征收法律时可能会依赖其他形式的证据，放宽规定以适应实际情况。更理想的做法是，在需要时探索在立法设计中增加灵活性的可能性。
3. 流程执行出现的问题
有些国家征地流程很繁琐，要经过政府多个部门逐级审批，有些国家行政效率低，审批周期特别长，很容易错过项目施工的黄金期。另外，征地各个环节衔接不顺畅，测量、审核、公证、登记这些环节，稍微操作失误，就会导致流程返工，增加成本。
4. 沟通与协调工作
海外基础设施项目的征地要对接政府、土地所有权人、当地居民、第三方机构等多个主体，沟通协调的难度很大。有些国家民族文化、宗教信仰差别很大，如果不充分尊重当地习俗，很容易引发社会冲突。还有一些当地的股东，会借着自己的属地优势，介入征地事务，逼着咱们中企做一些不合理的让步。
5. 技术限制与成本管控问题
不同国家的地勘、测绘标准不一样，如果不适应当地标准，很容易导致项目设计变更、工期延误。另外，土地补偿价格波动也大，有些土地所有权人坐地起价，甚至联合抬价，再加上各种额外的补偿、不可预见的费用，导致征地成本确实很难控制。
三、境外基础设施建设项目不同国别征地问题风险分析
由于政治制度、法律体系、社会环境、自然条件不一样，海外不同国家征地工作也会出现不同的个性化问题和风险。例如，在肯尼亚，征收的提议方必须提供可信的证据，证明征收给公众带来的利益大于给受影响者造成的负面影响。一些国家试图限制因特定公共目的而被征收土地的后继转让和用途变更，以确保当初的公共目的理由是真实的，而不仅仅是掩盖未来的商业转让。
1、第一种情况
这类国家的法律体系正在和国际规则对接，土地登记机构经常调整，基层政府执行政策的偏差比较大，私人土地所有权人分散，而且信息容易变更。有些项目开发周期长，导致确权和租金支付工作反复，增加了工作难度和成本。另外，这类国家部分区域的地勘标准很严格，对工程项目用地的技术要求高，很容易出现设计变更的风险。
2、第二种情况
这类国家实行土地私有制，有很多未登记的土地，土地流转特别混乱，“一地多转”的现象很普遍，想甄别权属难度极大。和土地相关的法律法规版本多、体系不完善，政策经常变，而且行政效率低，征地审批周期特别长。另外，这类国家大多是多民族、多宗教并存，文化差异大，如果不尊重当地习俗，很容易和当地居民发生冲突。
3、第三种情况
这类国家受殖民统治、主权更迭的影响，部分土地存在法律瑕疵，还有没解决的涉诉争议。基层民众的法律意识薄弱，土地流转大多是口头承诺、私下约定，没有正规的登记手续。部分地区对农耕、生态保护要求严格，土地性质转换难度大，还存在隐田、漏登等问题。
4、第四种情况
这类国家对外资企业使用土地限制很严格，禁止外资直接购买土地，租赁期限也有明确的上限。部分地区人口外流严重，土地所有权人失联的现象很普遍。基层政府机构的协同效率低，产权登记、纳税凭证等材料的协查难度大。
四、境外基础设施建设项目征地风险应对策略与预防措施
针对上面提到的海外征地共性问题和风险，结合海外多个国家的实操经验和行业最佳实践，我们整理了一些可落地的共性应对策略，适合各类境外基础设施建设项目，大家可以结合具体国家的个性特点，灵活调整。这些策略都是经过实践检验的，符合境外基础设施建设项目的实操需求。
1、强化法律政策调研，筑牢合规基础
合规是海外征地的前提，要从事前调研、事中跟踪、事后复盘三个环节入手，做好法律政策适配。事前开展全面的法律尽职调查，聘请当地有经验的专业土地律师，梳理东道国的土地管理法规、产权登记制度、征地补偿标准、外资企业土地使用限制等内容，结合项目特点，制定合规的征地方案，明确征地流程、权利义务和风险点。事中密切跟踪政策变化，和当地律师事务所、政府部门建立常态化沟通机制，及时掌握土地政策的更新情况，针对政策调整，及时优化征地方案，避开合规风险。同时，严格按照当地法律要求开展征地操作，确保每一个环节都合法合规。事后做好合规复盘，梳理征地过程中的合规问题和经验教训，形成合规手册，为后续项目提供参考。另外，中国企业可以依托行业协会、国内主管部门，获取其他企业的合规经验，共享国别法律政策信息，降低调研成本。
以公路基础设施建设项目的征地问题为例，国土部、环境部、公共工程部需要与不同地方政府合作，确保土地及时交付。在大多数成功推行基础设施建设项目的国家，项目计划及首批项目都得到了总统或总理的有力且直接的支持。例如，在哥伦比亚，总统亲自主持负责项目的跨部门委员会。在荷兰、澳大利亚和英国，重大项目以及整体项目计划的决策由内阁作出，内阁由总理主持。在印度，内阁基础设施委员会负责基础设施项目的决策并监督其执行情况，由印度总理领导。近几十年来，越来越多国家的政府开始愿意对习惯法权利给予某种形式的正式承认。加纳高达80%的土地依据《宪法》由传统社区所有。在其他很多国家，包括莫桑比克、坦桑尼亚、乌干达、布基纳法索、马里、菲律宾、柬埔寨、秘鲁以及拉丁美洲的其他地方，都已通过了在不同程度上规定承认习惯法权属制度的土地法。简而言之，习惯法权属和法定权属之间的区别，在许多地方已不像过去那样显著了。
2、完善权属调查，解决确权中遇到的难题
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